全国200余县排队撤县设市 专家呼吁加速重启

南方都市报

各地申请撤县设市数量 各地申请撤县设市数量

年关一过,扶余市的书记和市长就带队出去跑招商,“一拿出名片,市的头衔可比以前扶余县的名片受重视多了”,扶余官员认为,这是变市之后最大的甜头。

据统计,像扶余一样希望得到招商,在民政部排队申请变市的县已超200个。

县希望变身成市的高温不退,两年前期待的解禁成为“谨慎的解冻”,两年中除吉林扶余、云南弥勒,就只有青海玉树、云南香格里拉、四川康定三县如愿换牌,且三市都是州府所在地。

新的设市标准历时多年尚未出炉,专家频频呼吁加速重启撤县设市,认为“紧迫程度不亚于放开二胎”。南都记者独家获知,“难产”13年的设市新标准预计今年内发布。但如何避开18年前的失控误区,将决定解冻后的撤县设市能否走远。

申请现状

200余县盼审批加速

2013年除吉林扶余、云南弥勒,就只有青海玉树撤县设市,2014年,云南香格里拉撤县设市,今年仅康定变市成功。这被学者解读为“谨慎的解冻”。

何方洪和同事忙碌了两年多,将《关于奇台县撤县设市的请示》从新疆昌吉州上报到新疆自治区政府,自治区政府开完会后将递交民政部。何方洪清楚,一旦递进民政部,就只能“等着了”。

原在昌吉州奇台县城乡规划局工作的何方洪参与了撤县设市筹备工作。与许多县一样,奇台县在2011年动手筹备设市,因当年十八大报告提出“对具备行政区划条件的县可有序改市”。

根据各地政府官网和政府工作报告,何方洪统计到2014年4月,已递交申请在民政部排队的县超200个,全国有计划撤县设市的县多达四五百个。

1997年国家暂停撤县设市。这之后希望拥有新身份的县,仍源源不断递交申请。

没有更新的标准参照,何方洪他们就对照1993年的撤县设市标准和2005年未公开标准,奇台县有几个小标准不符合,比如乡镇建设一项中镇需占50%,奇台县就一边准备撤县申请,一边准备两个乡的撤乡建镇申报材料。

去年何方洪离开奇台到湖南怀化规划局工作,他在自办的中国城镇规划网上不断更新着撤县设市的数据和信息。

安徽泾县是在去年2月才决定加入撤县设市申请队列的。

对比周边省份至少20个县级市,仅有6个县级市的安徽觉得差距明显,结构极不合理。于是排出20个县“撤县设市”名单,泾县就在其中。

但此时已晚了一拍,泾县的撤县设市筹备人员了解到的情况是,全国已有165个县“撤县设市”申报材料报民政部待审批,队列中,安徽仅有一个潜山县。还有6个县在安徽省政府排队等候审批,也排在泾县前头。

撤县设市申请热度不退,但被开闸放行的却极为罕见。南都记者统计发现,2013年除吉林扶余、云南弥勒,就只有青海玉树撤县设市,2014年,云南香格里拉撤县设市,今年只有康定变市成功。这被学者解读为“谨慎的解冻”。

中科院院士陆大道分析说,撤县设市通过率不高,原因可能在于有些申请县实际的经济结构和特征,还是以农村地区为主,县城的经济力量和城市的第二、三产业不是很强,如果按照城市建制和城市系统来管理,广大农村地区还不一定适应。

陆大道觉得,能否撤县设市,主要是看这个县和县城的中心政府所在地的经济实力,及全县范围内的经济结构,是否达到城市系统来管理的具体要求。

一位在申报中与地方政府多有接触的中科院学者认为,现在还没放开撤县设市,有些通过的县只是考虑了民族等特殊情况,比如新疆的兵团所在地和州府所在地。

国家行政学院经济学部教授冯俏彬在研究了行政区划改革的课题后提出,“必须立即重启撤县改市,这个改革重启的重要性和紧迫程度一点儿都不亚于放开二胎”。

历史账单10年里仅有15%的县改市

从行政级别上说,县与县级市是同级,但二者功能上各有侧重。县的工作重心是“三农”,而市的主要功能是发展工业、建设城市等。并且相对于县,县级市可获得更多政策好处。

我国撤县设市始于1983年。1983至1986年,我国约有100个县成为县级市。国家于1986年提高门槛和标准,仍有大规模县申请成为县级市,国家亦于1993年再次提高撤县设市的要求。

在1994年10月,中央发函要求各级停止“撤县设市”,1997年,国务院批准最后一个撤县设市的行政区湖北汉川后,正式冻结县改市。整场改革历时10年多,超过400个县或者说接近15%的县成为县级市。

“鉴于撤县设市的诸多好处,当时大家一哄而上。尽管当时各省都做了设市预测与规划,但并没严格执行,若干当时经济发展程度尚不高的县也急于设市,突破了规划所设定的有序发展,造成了有些市不太名副其实的情况”,中科院地理科学与资源研究所研究员、博士生导师蔡建明总结说。

时至今日,为何撤县设市仍然高潮不减?南都记者采访的多位研究学者表达了相似观点。

从行政级别上说,县与县级市是同级,但二者功能上各有侧重。县的工作重心是“三农”,而市的主要功能是发展工业、建设城市等。并且相对于县,县级市可获得更多政策好处。例如获得更多非农用地指标,这是招商引资的重要一环。另外,设市后,在城建费用、财税分成等方面也会得到更多优惠。

此外,地方政府官员也有为行政级别的“升格”而推动撤县设市,设市后可获得更多行政权力,扩大行政架构,县级市的领导更有可能成为上级党委的常委,作为工业区或城区,在工资补贴等方面也会高些。

获得了更多的政策支持,撤县设市提升了地方绩效吗?为精准地回答这个问题,广东外语外贸大学广东国际战略研究院黄亮雄博士与中大岭南学院舒元教授、韩永辉博士进行过一场“数据实验”,2013年他们发布了研究结果。

黄亮雄说,他们选取广东省73个县,涵盖1985到1999年撤县设市整个改革区间的完整经济数据,样本中32个县改为县级市,16个县级市位于珠三角。

黄亮雄博士分析了多种经济数据,“相比于没有发生撤县建市的县域,发生撤县建市的县域获得了更高的经济增长,花费更多的财政支出,但财政收入没有明显提高”。

黄亮雄博士认为,这可能源于在地区行政改革的同时,地方政府盲目进行G D P竞争,且地方官员的任期短暂,导致他们更关注短期内快速提高G D P增长的财政支出,而对财政收入重视不足。

“当支出过大时,地方政府有手段借助于预算外收入,如通过借债、买卖土地,甚至贱卖国有资产来相抵”,黄亮雄博士认为,这导致耕地加速减少、国有资产流失、政府债务高筑等问题,往往是不可持续发展的。今后的撤县设市应注重可持续性。

另一条路

县改市冻结,县改区流行

撤县设区无法满足新的发展要求。冯俏彬教授说,一些大县、强县,就产业和人口而言,早已是事实上的城市了,需要在行政身份上明确它是城市。

“自1997年后,我国的城市发展应该说更快了,但却没有办法去设市,这样很多区域发展就面临了新的问题”,蔡建明说,这导致好多县只能通过撤县改区来寻求出口。

随着“县改市”的冻结,县改区模式开始流行,市辖区数量持续增加。截至2013年底,共增加了154个市辖区,年均增加近10个。

南都记者据民政部官网信息统计,2014年共有23个县撤县设区。

“有些做得比较好、比较贴合实际,比如杭州,把周边的一些县扩入区,带动了更大区域的经济发展”,蔡建明分析说,有些可能在扩张中相对需要商榷。

撤县设区的城市新成员,也面临一些尴尬,比如一些新规或政策要将这些新成员除外。

去年获批进入杭州市的富阳区最近面临了一次“括弧”尴尬,杭州年初发布的“人才新政27条”中,人才居住落户条款里出现了“(不含富阳区)”字样。不过,也有一些县“宁市不区”。

最大的利益冲突是在财政、规划、项目审批等权限上:原本长兴县80%财政收入留给自己,变区后就要交一半给湖州;规划没了自主权,招来的项目也可能被“调剂”走,公务员工资也可能下降……

撤县设区无法满足新的发展要求。冯俏彬介绍说,从全国范围看,一些大县、强县,就产业和人口而言,早已是事实上的城市了,需要在行政身份上明确它是城市,“撤县设市不只是变换一个名称,而是涉及复杂的行政管理、权力配置、机构设置和人员编制,还有一些很现实的组织管理和公共服务的机构、人员,权限等”。

冯俏彬介绍说,还有一种情况是在中西部地区,适应新型城镇化要求,需要分布一些城市节点,那么就要从行政建制上创造条件主动而为。

标准修订

“难产”设市新标准年内公布

“新的标准已经征求过好几轮意见了,设市标准有所提高,但现在有些问题还在讨论和制定中”,一位参加过标准制定讨论会的学者介绍说。

目前我国公开的撤县设市标准,是1993年国务院批转的民政部《关于调整设市标准报告》的通知,报告中,以每平方公里人口密度划分三大类,下分人口、经济、基础建设9个小类要求,当年,我国的城镇化水平不到30%。

被湖南新化县等申请设市的县奉为衡量尺度的申报标准,是一套被民政部和学者多次批评“严重过时”的指标。

十年后,我国城镇化呈快速发展趋势,2002年城镇化水平近38%,新华社当年年底从民政部了解到,国家正抓紧修订设市标准,优化设市模式。

民政部有关负责人当年在受访时说,1993年的设市标准,已不能适应国家经济社会的进一步发展。“例如标准偏低,指标体系不尽合理,设市模式不够完善等”。

2011年十八大报告中再提“完善设市标准”,但新一轮的申请设市热潮中,1993年标准仍是一些县的申报刻度尺。

南都记者了解到,像新疆奇台县等部分县的申报,目前基本参照的是2005年的未发行方案。

这份《国务院2005年撤县建市(县级市)建议标准》中,提高了1993年标准,比如在相差不多的人口密度基础上,对国内生产总值各有数十亿的提高,对城区公共基础设施新增绿化要求,还新增社会服务设施。还增加了对全县乡镇中建制镇数量最低不低于半数的新要求。

十年过去,新的设市标准迟迟没公开,但很多县都超过了之前标准,甚至已有标准无法真实地反映当地的城市化水平。

参照1993年标准,每平方公里人口密度四百人以上的县,人民政府驻地所在镇从事非农产业的人口不低于十二万,但当前,很多经济发达城镇,外来务工人员甚至超过户籍人口,比如浙江苍南县龙港镇,镇区人口超40万,很多是外来务工人员。

“即便在中西部地区,也有很多县城的城区人口超过这个标准,比如陕西神木县。”何方洪说,国家设市审核时,这些外来非农人口并没有算在其中。

在排队中的一些“活跃分子”,经济水平也早已远超之前的设市经济杠杆。神木县2012年G D P突破千亿元大关,而根据1993年设市标准,只需满足G D P不低于6亿元,第三产业产值占比达20%以上等条件。

“我国现有的设市标准和模式不够完善,缺少市辖区的设置标准”,中科院地理科学与资源研究所副研究员、博士王开泳在《行政管理改革》杂志撰文评论说,“我国的设市门槛较低,比较重视经济指标和人口指标,而忽视社会发展指标以及生态环境指标,对基础设施建设的指标考核还不到位,使得一部分市的城市建设和城市风貌较差,质量不高”。

更多学者公开呼吁尽快设定新的设市标准。民政部部长李立国在2013年年底的新闻发布会上表示,民政部正调研行政区划设置方面提出的新要求,将提出对1993年设市标准的修改意见,形成和完善新的设市标准。

“不是所有的县,也不是多数县能够改市、改区,而是人口密度、经济社会发展水平、城镇集聚的人口,尤其是非农业人口达到城市化标准,且各项经济总量指标达到城市化程度,才构成撤县设市和撤县改区的条件。”李立国说。

“新的标准已征求过好几轮意见了,设市标准有所提高,但现在有些问题还在讨论和制定中”,一位参加过标准制定讨论会的学者介绍说。

去年,《国家新型城镇化规划(2014- 2020年)》公布,何方洪认为,这个规划与新的撤县设市标准应该有影响和紧密联系,比如设立建制市的规模,与国家新出台的城市规模标准就有关系。

“新的标准预计将在今年内公布”,接近民政部的人士透露说。南都记者致函民政部询问具体的标准公布时间表,对方以发布权在国务院未予回应。

放开之后

新一轮设市建议“两个弱化”

要弱化量化指标在能否设市上面的决定性作用,还要有更细的监管,否则将意味着机构、官位和行政成本急剧增加。

目前我国常住人口城镇化率为53.7%,户籍人口城镇化率只有36%左右,不仅远低于发达国家80%的平均水平,也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平。大批完成实际“变身”的县,迫切等待撤县设市大门被彻底推开。

蔡建明认为,撤县设市冻结期,我国经济和城市发展都有很大提升和飞跃。解冻初期如果申请量有一个大增长,应是可理解的。

但一位参与标准制定的学者预测说,标准放开后,不会引起城市申请井喷情况。“十八大文件明确说要有序设市,要看它的布局条件,还有其他的一些东西。提出有序设市以及制定这些标准,也是防止大家一哄而上,给社会舆论造成一种错觉”。

“为防止重蹈覆辙,这轮撤县设市一定要做一些改变。”冯俏彬认为,上一轮撤县设市中,达到指标就可设市,达不到就“做到”。

“重新修改标准,只能作为一个门槛条件。新一轮撤县设市中,一定要有两个弱化。”冯俏彬建议,一是弱化量化指标在能否设市上面的决定性作用,比如经济总量、财政收入达到多少、人口达到多少等。可以有指标,但绝不能唯指标论。

另一个弱化,关乎撤县设市和行政级别的直接的联动关系,这被冯俏彬看做“新一轮撤县设市中的重点问题”。

“撤县改市对很多官员来讲,意味着更大的权力,更高的位置,更多的机构,更多的财政收入,意味着一切。所以,县改市在有些条件不变的情况下,一旦控制不好,背后意味着机构、官位和行政成本急剧增加。”冯俏彬提醒,不能把撤县设市单纯理解成简单升格。

蔡建明也提醒说,在实施中,撤县设市的监管一定要比过去更细。

“还是应先有一个设市预测与规划的顶层设计。可以由政府委托,由相对独立的第三方来参与规划设计。”蔡建明建议,通过第三方认证,确定优先设市的滚动推荐名单,再上报有关部门审批执行。

“如果政府既是规则的制定者,又是规则的执行者,就有可能在不同利益集团的干扰下,使得本应科学发展的这样一个过程被扭曲”,蔡建明说。

广东情况

“撤县设区”是主流

撤县设市,还是撤县设区?虽然只都是行政区划更改的“一字之差”,但从城镇化思路上来讲,两者可谓大相径庭。

从广东近年的情况看,“撤县设区”是主流,尤其是在粤东西北地区。在珠三角,“撤县设区”也成为城市发展的主流思路,一些已经完成“撤县设市”的县级市,再撤市设区的呼声很高。

粤东西北:“小马拉大车”现象普遍

在粤东西北地区,撤县改区多由地级市推动,扩大城区面积,增强对其他县域的辐射带动能力。推进中心城区扩容提质成为城市发展战略,获得省里明确支持,力争每市都有一个县改区,打造新的“百万人口级”大城市。近两年来,已有清新县、揭东县、潮安县、梅县、电白县、阳东县、云安县完成“撤县设区”,其他县也在紧锣密鼓推进。

但“小马拉大车”也是地级市抱怨的普遍现象。如潮州市在潮安县撤县设区后,市区面积从152.5平方公里增至1413.9平方公里,几乎是原来的10倍。户籍人口从原来的35.1万增至160.4万。梅县撤县设区后,梅州市区面积由298平方公里变为3053平方公里,也扩至9倍多。

“城区狭小的弊端是多方面的,”梅州市市委原书记朱泽君曾就此表示,一方面建设用地严重不足,搞得了城市搞不了产业,搞得了产业又搞不了城市。另一方面,环境容量小,产业难拓展,想建个污水和垃圾处理厂,都很难找到合适地带。

根据广东省城镇化发展的“十二五”规划,广东将依托粤东西北地级市中心城区扩容提质,培育若干个100万以上人口规模的大城市。

珠三角:撤县设市后又想变区

与撤县设市相比,广东近两年撤县设区、撤市设区可谓高歌猛进,带来城市城区面积的大扩容。与经济强县独立发展的意愿相比,很多城市郊区的市县,更乐于融入大城市城区“傍大款”一起发展。

最典型的是从化、增城、花都三市变区,融入大广州。三地与广州主城区的距离都较远,融入城市可得到统一规划考虑,但又不碍于自身的城市布局。在心理距离上与大城市也拉得更近,公共服务配套也将更加完善。

增城从谋划申报到撤市改区,历时10年,获批复后,当地房价应声而涨,被视作居住环境、交通配套等改善的重大利好。

[撤县设市大事记]

●1983年江苏常熟撤县设市获批。

●1983至1986年我国约有100个县成为县级市。

●1986年 国家提高撤县设市门槛和标准。

●1993年国家再次提高撤县设市的要求。

●1994年10月中央发函要求各级停止“撤县设市”。

●1997年国务院批准最后一个撤县设市的行政区湖北汉川后,正式冻结县改市。整场改革历时10年多,超过400个县或者说接近15 %的县升级为县级市。

●2011年十八届三中全会《决定》提出,优化行政区划设置,完善设市标准,严格审批程序,对具备行政区划调整条件的县可有序改市。

●2013年吉林扶余、云南弥勒、青海玉树撤县改市。

●2014年云南香格里拉撤县改市。

●2015年四川康定撤县改市。

采写:南都记者 陈显玲 黄怡 实习生 徐楚函